22 lI 2012. X jubileuszowe posiedzenie KK NSRO i - nie po raz pierwszy refleksja - po co? Momentami miałem wrażenie, że jest to “theatrum”, gdzie przedstawiciele Rządu i Komisji Europejskiej odgrywają to co dzieje się w zakulisowych dyskusjach. Co z kolejnictwem, czy efekt zatrudnieniowy jest wystarczajacy... i zdanie w tej kwestii osób siedzących na sali zdawało się nie liczyć. Ogólnie jednak spotkanie miało charakter sprawozdawczy i dostarczało ciekawych pretekstów do przemysleń. Szczególnie przegląd śródokresowy, reprezentowany przez dyr. Żubera mnie zastanowił swoim optymizmem. Dlaczego? Zestawmy fakty:
1. W prezentacji, której zresztą nie otrzymaliśmy (samrozdanydokument - por. zał. 3 - nosił datę sprzed dwu dni) pokazywano alokację środków z rezerwy. Największe zmiany “in minus” dotyczyły wydatków w kodzie 81, który dotyczy wzmacniania instytucjonalnego (por. Zał. 1). To wzmocnienie zostało zmniejszenie o 11,89% w stosunku do planowanych. Nic zresztą dziwnego same zmniejszenie Priorytetu V “Dobre Rządzenie” w PO KL wyniosło 37 500 000 euro.
2. Ten brak wsparcia nie zaskakuje- w końcu w ramach dokumentu z 2010 (por. zał 2) administracja szczerze przyznała sie do braku strategii funkcjonowania państwa i słusznie wskazywała iż “brak wizji i strategii funkcjonowania państwa – zdefiniowanych potrzeb i wyzwań, a przede wszystkim pożądanego stanu zmian - stwarza zagrożenie dla udowodnienia w przyszłości skuteczności prowadzonych działań.”. Partnerzy społeczni i organizacje pozarządowe oprotestowały te decyzje - w końcu to jest priorytet gdzie na wzmacnianie partnerów ciagle jest za mało pieniedzy, ale co tam. Może rzeczywiscie przyjąć należy, iż gdyby te pieniadze miały być źle wydane, to lepiej nie wydawać.
3. Jednak w tym kontekście dziwi podsumowanie przegladu śródokresowego (por. zał. 3) gdzie z jednej strony poza obcięciem środków nie przewidziano zmian w priorytecie V (czyli ma być jak było?). Z drugiej zaś strony wykazuje się konieczność wzmacniania kompetencji w planowaniu polityk i koordynowaniu strategii. Wniosek nasuwa się sam - tu potrzebna jest zmiana, tu potrzebny jest nowy pomysł i środki na jego realizację. Zrobiono odwrotnie.
Pytaniem jest czy na przyszły okres programowania będziemy mieli już jakiś pomysł na wizję funkcjonowania państwa i zapewnimy środki na jej realizację (w tym na realne wsparcie partnerów w procesie zarządzania)? Czy nadal będziemy tworzyć strategie, pisać polityki wiedząc w głębi duszy, że pozostaną one tylko na papierze, bo nie będziemy umieli ich wdrożyć?
Zał. 1
Dz.U.07.209.1511
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA FINANSÓW z dnia 26 października 2007 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji wydatków strukturalnych
(Dz. U. z dnia 13 listopada 2007 r.)
(fragment)
XV. Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym
81. Rozwiązania na rzecz podniesienia jakości opracowania, monitorowania, ewaluacji polityk i programów na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, wzmocnienie zdolności w zakresie realizacji polityk i programów
Wydatki związane z realizacją operacji mających na celu wdrożenie rozwiązań (mechanizmów) na rzecz podniesienia jakości opracowania, monitorowania, ewaluacji polityk i programów na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym oraz wzmocnienie zdolności w zakresie realizacji polityk i programów.
Kategoria, oprócz właściwych tematycznie wydatków wymienionych powyżej, obejmuje, stosownie do zakresu operacji, wydatki związane z:
(a) przygotowaniem dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia operacji,
(b) realizacją projektów pilotażowych,
(c) przeprowadzeniem standardowych działań informacyjno-promocyjnych oraz operacji mainstreaming
Zał 2
Ukierunkowanie środków wspólnotowych w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych (guidance paper).
Doświadczenia z wdrażania NSRO w świetle badań i analiz – wnioski na przyszłość. MRR. Warszawa, lipiec 2010 r.
(fragment)
Dobre rządzenie
Zasadnicze trudności w realizacji priorytetu „Dobre rządzenie” w ramach PO KL wynikają z problemu systemowego, który w obecnym zarysie wykracza poza zakres i możliwości rozwiązania przez instytucję zarządzającą PO KL. Do czynników tych należą:
* brak jednoznacznego rozstrzygnięcia dotyczącego centrum instytucjonalnego układu dla programowania i zarządzania strategicznego, w tym wiodącego ośrodka odpowiedzialnego za kierunki rozwoju polskiej administracji publicznej (49) oraz
* brak strategii funkcjonowania państwa.
Priorytetowe obszary wsparcia wskazane w Celu 1 NSRO – Poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa mechanizmów partnerstwa odpowiadają bezpośrednio na wyzwania związane z funkcjonowaniem państwa i jego instytucji publicznych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Cel strategiczny NSRO jest jednocześnie reakcją na stanowisko KE w Strategicznych Wytycznych Wspólnoty w zakresie modernizacji administracji, gdzie przewidziano wsparcie dla kształtowania skutecznej polityki i jej wdrażania.
Kierunki wydatkowania środków, w ramach osi priorytetowej „Dobre rządzenie” w ramach PO KL przy braku całościowej koncepcji funkcjonowania państwa oraz reformy sektora publicznego, zostały osadzone na zapisach Krajowego Programu Reform (m. in. budżet zadaniowy, reforma sądownictwa, skrócenie czasu rejestracji działalności gospodarczej). Brak natomiast wiodącego ośrodka decyzyjnego powoduje, że rolę koordynatora działań w ramach V osi priorytetowej „Dobre rządzenie” pełni MRR - jako instytucja zarządzająca PO KL, przy jednoczesnym krzyżowaniu się kompetencji KPRM, Ministerstwa Sprawiedliwości, MSWiA, MG oraz MPiPS. W efekcie powyższych trudności kontynuowane jest podejście zapoczątkowane od momentu programowania PO KL. Opiera się ono na zasadzie reakcyjnej, gdzie poszczególne instytucje/resorty o odpowiednich kompetencjach stanowią wehikuł implementacji działań oraz gwarantują sprawne wydatkowanie środków w ramach osi priorytetowej „Dobre rządzenie” (50).
Brak wizji i strategii funkcjonowania państwa – zdefiniowanych potrzeb i wyzwań, a przede wszystkim pożądanego stanu zmian - stwarza zagrożenie dla udowodnienia w przyszłości skuteczności prowadzonych działań. Głównie jednak, bez uprzednio trafnie określonych potrzeb i skierowania środków na te elementy, które najbardziej odpowiadają problemom, rodzi niebezpieczeństwo nieefektywnego wykorzystania EFS do przeprowadzenia kompleksowej modernizacji struktur państwa.
Główne wnioski płynące z dokonanych ewaluacji oraz dotychczasowego wdrażania prowadzą do przekonania, że aby można było mówić o pozytywnej zmianie, do której mają przyczynić się działania w ramach V osi priorytetowej „Dobre rządzenie”, konieczna jest zmiana w dotychczasowym podejściu: tj. dokonanie wyboru priorytetowych pól i strategiczna koncentracja na określonych działaniach przy wsparciu wiodącego ośrodka – osadzonego silnie w hierarchii decyzyjnej i politycznej, odpowiedzialnego za tworzenie wizji rządzenia państwem i działających w jego ramach struktur.
Wydaje się, że w przypadku braku ram i zewnętrznego punku odniesienia w postaci dokumentu strategicznego określającego kierunki funkcjonowania państwa, w tym również m. in. wizji administracji publiczne, priorytet „Dobre rządzenie” powinien wspierać stworzenie tej wizji i na chwile obecną skoncentrować uwagę na takich działaniach, które pozostaną aktualne niezależnie od obranego w przyszłości paradygmatu zarządzania państwem tj.: zarządzanie zorientowane na
wyniki (obejmujące system wskaźników, budżetowanie zadaniowe, ewaluacja) wzmacnianie mechanizmów koordynacji i współpracy między instytucjami; zarządzanie przez cele; zarządzanie operacyjne w tym użycie IT; budowanie partnerstw; negocjacje; zarządzanie sieciami (51).
------
49 J. Bober, J. Górniak, S. Mazur i M. Zawicki, Plan wzmacniania zdolności strategicznych w polskiej administracji publicznej.
Identyfikacja potrzeb, działania oraz niezbędne zmiany, Kraków 2008 – dokument przygotowany na zlecenie Ministerstwa
Rozwoju Regionalnego.
50 B.Ledzion, K. Olejniczak, W. Pander, Ewaluacja trafności zakresu interwencji Działania 5.1 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Warszawa 2009 – dokument przygotowany na zlecenie KPRM.
51 Tamże.
Zał. 3
“Przegląd śródokresowy programów operacyjnych na lata 2007-2013 - podsumowanie”, MRR Warszawa 20 lutego 2012
6. Proces ukierunkowania interwencji wskazał tym samym na zasadność wzmacniania kompetencji do zarządzania strategicznego na poziomie ośrodków decyzyjnych i uczestniczących w kształtowaniu i prowadzeniu polityk publicznych o wymiarze rozwojowym i terytorialnym, tj zwłaszcza resortów i regionów, celem zapewnienia zdolności do definiowania / kreowania / wyłaniania oraz priorytetyzacji kierunków interwencji oraz przedsięwzięć o charakterze strategicznym dla kraju, regionu lub danego sektora gospodarki. Zagadnienie to nabiera tym większej wagi, że założenia interwencji w kolejnej perspektywie finansowej ustalone zostaną w formie umowy, której zobowiązania dotyczyć będą róznych podmiotów po stronie krajowej.
7. Proces przegladu śródokresowego wskazał również na konieczność zapewnienia sprawnej koordynacji strategicznej oraz operacyjnej w realizacji poszczególnych polityk publicznych, zwłaszcza sektorowych, w tym pomiędzy poziomem krajowym i regionalnym. Konieczna jest wzmocniona koordynacja zwłaszcza w sektorach wymagających komplementarności realizowanych przedsięwzięć oraz wymagających stworzenia sieci dla uzyskania pełni efektów społeczno-gospodarczych...
